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供给侧改革背景下广西养老服务实践与建议


 
随着我国人口老龄化进入加速发展期,庞大的老年群体尤其是高龄、失能半失能、空巢老年人对养老服务的需求日益迫切。党的十九大报告明确要求“深化供给侧结构性改革”,这为养老服务业提供了加速发展的重要机遇。

广西壮族自治区自1996年开始步入老龄化社会,是全国进入人口老龄化社会较早的省(区)之一。截至2017年底,广西共有常住人口4838万人,60周岁及以上人口723.1万人,占全部人口的14.9%;其中65周岁及以上人口达到486.1万人,占全部人口的10%。自治区党委、政府高度重视养老服务业发展,作出“建设广西养老服务业综合改革试验区”的战略部署,在相关部门的大力支撑下,在社会各界的积极参与下,全区养老服务业基本形成了政府、社会和市场共同推动的多元化发展格局,基本建立了“以居家为基础、社区为依托、机构为补充的社会养老服务体系。”

深化养老服务业综合改革

面对严峻的老龄化趋势,广西各级政府严格贯彻落实有关中央文件精神,并在“十二五”期间将其作为一项战略性新兴产业纳入自治区国民经济和社会发展规划,同时结合广西人口老龄化实际情况,制定出台了一系列有关促进广西养老服务发展的规划、政策、措施。

2014年自治区人民政府印发《关于促进养老服务业加快发展的实施意见》,对广西为老养老服务业发展作出全面部署,提出了促进广西养老服务业发展的实施意见,并对各有关部门进行重点任务分工。2015年,自治区政府出台《关于建设养老服务综合改革试验区的意见》,提出依据各地的资源禀赋和广西长寿之乡品牌分布,打造“一核四区”的养老服务业综合改革试验区。

根据这两份文件精神,广西政府及各相关部门出台了一系列文件,在鼓励医疗资源进入养老服务领域、鼓励社会力量参与、创新投融资等方面提出了明确的发展支撑措施,为广西积极应对人口老龄化,加快养老服务业均衡、协调、健康、多元发展奠定了坚实的制度基础。

在“政策套餐”利好的带动下,广西养老服务业的发展明显增速。 “十二五”期间,累计投入22.9亿元,建成各类养老服务机构1500余家。各级资金投入持续增加,各地政府财政资金的投入从无到有,部分地市还投入较大支撑力度。每年中央财政补助资金大约1.2亿元,自治区本级财政资金3亿元左右,县级以上人民政府用于社会福利事业的彩票公益金,60%以上投入养老服务业发展,并根据本地常住老年人口的增加逐步提高投入比例,其中,支撑民办养老服务发展的资金不得低于养老服务业总投资资金的30%。投融资能力不断加强,金融办、保监局加大对养老服务业发展的支撑力度,进一步优化和丰富养老服务业融资形式。在用地、税费减免等方面,积极落实养老服务业税费减免政策。在人才培养方面,加强养老服务业职业培训和鉴定,培训养老机构高级管理人才140余人、养老护理员1800余人。目前,促进养老服务业发展的政策体系已经初步形成,政策的正向效应已初步呈现。

完善覆盖城乡的社会养老服务体系

推进多元化社区居家养老服务。经过近五年的发展,广西社区居家养老服务呈现了多元化的发展格局,南宁、柳州走在社区居家养老服务的前列。南宁市2010年成立了居家养老领导工作小组,自2011年起,南宁市政府连续三年,每年建设6-7个社区日间照料中心作为替老百姓办实事的项目。柳州市政府2016-2017年期间的购买居家养老服务已为74963人次提供贴心的上门照料服务,服务时间达149926小时。近两年,柳州先后投入近亿元,按照每个居家养老服务站和老年人活动中心10万元、每个日间照料中心120万元的标准对居家养老基础设施进行了改造和新建,建立和完善了居家养老服务网络。截至2016年底,全区各类居家养老服务中心、日间照料中心、服务站等设施总数达到1000个以上,城市社区居家养老和农村社区养老服务覆盖率分别达到72%和46%。   

推动医养融合型机构养老服务。 “十二五”以来,广西在加强养老机构床位建设的同时,不断探寻医养结合新模式。截至2017年底,全区共遴选了医养结合试点单位20家,特别是南宁、桂林、北海、柳州等地的实践探索取得了一定的成效,机构养老医养融合服务初见成效。

“十二五”期间,广西政府加快农村养老服务基础设施建设,加大财政对农村社会化养老服务的支撑力度,鼓励农村探索互助式养老服务机制,尝试将互助性养老服务设施纳入村级综合服务设施的统一规划建设。加大乡镇敬老院改造力度,在集中供养的前提下,支撑乡镇敬老院向社会开放,部分敬老院采取公建民营的方式运营。根据2017年广西民政统计年报数据显示,农村养老服务机构44家,床位数3259张,服务人数1953人;每个乡镇建有1家以上敬老院;农村社区养老服务设施覆盖率提高到30.3%。

着力发展特色养老服务产业。随着政府政策扶持力度的加强和养老服务市场需求规模的扩大,养老服务业成为市场投资的新亮点,包括保险资金、外资等在内的国内外多种资本纷纷投资养老服务业,特别是民间资本投资养老服务业的积极性明显提升。广西依托独特的生态、气候、区位优势和特色资源,综合建设一批滨海型、山水型、生态型养生、康复、医养游基地。在巴马养生品牌的引领下,长寿健康养生休闲产业成为带动全区养老产业发展的新引擎。目前已有桂林仙源健康产业股份有限企业、南宁“太和·自在城”等一批大型养老产业项目正在打造一批集休闲、养生、保健、疗养和旅游功能于一体的养老产业集聚区。

推出智慧养老服务。广西一通居家养老服务中心依托12349公益热线,为老年人提供信息咨询、生活照料、医疗保健、家政服务等10大类百余项服务。社区老人通过“一键通”终端联通12349的公共服务平台。紧急情况下,“一键通”的SOS键帮助老人连通老年人救助指挥中心、老年人家属、社区和急救医院。老人通过“一键通”提出服务项目,即有工作人员响应并派出商家或志愿者、义工上门服务,满足居家养老需求。

基于供给侧改革的养老发展举措

习大大总书记在中央财经领导小组第十一次会议上提出: “在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革,着力提高供给体系质量和效率,增强经济持续增长动力,推动我国社会生产力水平实现整体跃升”。广西推进养老服务业改革要从重“需求管理”向重“供给管理”和重经济持续增长的方向调整,在带动经济增长的传统动能由强变弱时,需要促进传统动能转型和培育新动能,以形成新的“双引擎”,推动经济持续增长。

明确政府主导责任。结合实际,政府需进一步明确推进养老服务业发展政策,落实“一核四区”建设规划的具体配套政策;规范广西养老服务业的行业标准,明确养老机构准入门槛、明确服务标准和退出机制;加强养老机构的许可、监管和服务工作,强化全程监管,对于侵害老年人权益、服务质次价高、非诚信等违法行为依法查处;出台养老服务业从业人员的资格认证、职称评定体系政策,增强其职业稳定性。尤其要落实医养融合相关配套政策,将养老医疗护理与基本医疗保险制度衔接,推进基层医疗卫生机构与老年人家庭建立签约服务关系,逐步建立长期照护保险制度。

加大财政资金投入。当前,广西养老服务业的发展仍处于初级阶段,政府只有给予养老服务业足够的财政资金支撑,才能带动与引导广西养老服务业的发展和健全。

创新人才培养模式。解决广西养老服务人才短缺问题,需要政府和社会多方发力,创新人才培养,打造出一支专业化的养老服务业人才队伍。做好养老服务业人才培养及发展规划,将学历教育和职业教育相结合,加强对从业人员的职业教育培训,发放技能培训补贴;教育厅等相关部门出台政策落实高校设置养老相关专业,并逐年扩大招生规模,加强以全科医生、护士、社会工编辑、养老护理员为重点的专业人员队伍建设。将养老服务业相关人才纳入紧缺人才目录,拟定补贴范围,政府出台相应政策,设立岗位补贴、以奖代补、特岗津贴、公益岗位扶持、社会保险补贴等多种补助。鼓励高校人才培养方案设置相应的机制,培育学生对养老相关专业的专业认同感。

灵活市场运作机制。激活社会资本,扩大市场供给规模。随着供给侧改革的持续推进,鼓励社会资本积极投资发展养老服务业、扩大市场供给规模已成为必然趋势。广西养老服务发展方向也应坚持市场化原则,不断提高市场化程度,培育出一个高效率、高覆盖、可持续发展的养老服务市场。第一,完善相应的配套设施,增强民间资本参与养老服务业的可操作性,为民间资本参与老年服务业搭建良好的服务平台。第二,落实优惠政策,广西政府制定鼓励和引导民间资本进入养老服务业的系列政策。第三,通过政府购买服务、协调引导、评估认证等方式,鼓励民营企业、医疗护理机构及社区居家养老服务机构上门为居家老年人提供精准养老服务。第四,赋予养老服务企业市场主体应有的自由定价权,并在制度设计上为其合法营利预留上升空间,拓宽社会资本进入养老服务领域的渠道。

大力发展养老金融,提高资本供给能力。须从顶层设计积极运用政策手段支撑养老服务业发展,把责任落实到牵头单位,引导金融机构加大养老服务业金融支撑力度、推动保险业金融机构与养老服务业深度合作、拓宽养老服务业发展的多元化融资渠道、优化金融生态环境、构建银企对接服务平台。

扩大老年群体的有效需求。第一,实行养老金水平与物价水平联动机制,保障老年群体退休后养老金的市场购买力。第二,将老年护理康复服务纳入基本医疗保险,充分发挥医疗保险政策在老年群体护理康复当中的作用,减少资金支付。第三,尽快逐步建立长期照护制度,把长期照护服务从医疗服务中分离出来单独运行。第四,完善政府购买服务的资金补贴制度,优化补贴项目,让老年群体受益人群更多、服务质量更高。第五,政府要合理引导老年人的消费观念,让经济条件较好的老年人通过消费养老服务产品提升生活品质。

科学规划养老服务体系。推进“居家为基础、社区为依托、机构为补充,医养相结合”的养老服务体系发展。首先,加大政府购买服务力度,以此为契机,依托智慧养老服务平台,带动社区卫生服务中心、日间照料中心以及社区内、社区周边的养老机构、社工机构等社会组织联动起来,为社区老年群体提供普惠化的基本养老服务。其次,切实推动医疗资源下沉到社区居家养老服务中,今后新建社区养老机构原则上都要与社区卫生服务机构一起建设,已建城乡社区养老机构与基层医疗卫生服务机构要建立并加强合作,逐步实现社区卫生养老资源共享。再次,激活家庭在养老服务中的积极功能。政府为特殊困难老年人提供养老服务,社会组织和市场为更多的老人提供社会化的养老服务,以此普惠性地提升老人的生活质量。同时,积极发挥家庭成员在养老服务中的基础性作用,促使家庭养老资源和社会养老资源的融合,鼓励家庭成员与老年人共同居住并照料老年人。最后,提升机构养老服务的功能,逐步实现由基本生活照料向医疗保健、健康管理、精神慰藉、临终关怀等深层次养老服务的延伸。

提供城乡差别的供给方式。农村老人居住分散,购买养老服务愿望低,有效需求不足。因此在广西农村地区,要依托乡镇敬老院作为平台,开展一些为老服务项目(如日托服务、居家养老服务等)。应对乡镇敬老院的养老资源进行挖掘与整合,将其改造成为集机构养老和社区照料于一体的养老设施;同时,改变1院1人只负责农村 “自理五保老人”才能入住与供养的状况,采取公建民营的方式进行运营,鼓励社会失能半失能老年人入住乡镇敬老院。     

借力智慧养老模式,提供精准的普惠化养老服务。广西只有利用科技发展成果去平衡有限养老资源与巨量服务需求之间的矛盾,充分发展智慧养老产业,才能够为庞大的老年人群打通健康养老“最后一公里”,做到养老服务普惠化;同时,借力智慧养老模式,根据老年人的具体情况,提供精准的个性化服务。为此,广西要加快发展信息化养老服务业,在社区建立“没有围墙的养老院”,推动互联网、大数据、人工智能同养老服务业深度融合,进一步强化以建设信息化、智能化呼叫服务及支援中心为核心,以建立老年人信息数据库为基础,以提供紧急救援、生活照料、家政服务、精神关怀、增值服务为基本服务内容,有效整合社会服务资源为服务主体的完善的智慧养老模式。

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